DAS FREIHANDELABKOMMEN: FUNKTIONSWEISE UND AUSWIRKUNGEN

Ein Freihandelabkommen (im Folgenden: FHA) ist ein Vertrag zwischen zwei oder mehr Parteien, der Handelshemmnisse zwischen ihnen abbaut oder beseitigt, während jede Partei frei bleibt, ihre eigene Handelspolitik gegenüber allen anderen festzulegen. Mehrere hundert solcher Abkommen sind derzeit in Kraft, und die große Mehrheit des Welthandels findet zwischen Parteien statt, die mindestens eines abgeschlossen haben. Sie sind zum Hauptinstrument geworden, durch das Handelshemmnisse gesenkt werden.

Trotz des Namens befassen sich die meisten dieser Verträge weder mit Freihandel im vollständigen Sinne noch beschränken sie sich auf Handel. Sie beseitigen Zölle auf einer definierten und oft unvollständigen Liste von Waren nach Zeitplänen, die sich über Jahrzehnte erstrecken können, und moderne Beispiele widmen den größten Teil ihres Textes Themen, die nichts mit Zöllen zu tun haben: Dienstleistungen, Investitionen, öffentliche Beschaffung, Standards, Geistiges Eigentum und die Mechanismen zur Beilegung von Streitigkeiten. Dieser Artikel erläutert die Funktionsweise und untersucht dann, was die Evidenz über ihre wirtschaftlichen Auswirkungen zeigt.

Eine Kurze Historische Anmerkung

Die rechtliche Grundlage wurde 1947 geschaffen, als das Allgemeine Zoll- und Handelsabkommen (im Folgenden: GATT) das Prinzip etablierte, dass eine einem Mitglied gewährte Konzession auf alle ausgedehnt werden muss. Artikel XXIV dieses Abkommens schuf eine Ausnahme, die Zollunionen und Freihandelszonen unter der Bedingung erlaubte, dass sie den Handel zwischen den Parteien im Wesentlichen vollständig abdecken und dass sie keine Barrieren gegen Außenstehende errichten. Eine weitere Ausnahme, die Enabling Clause von 1979, erlaubte bevorzugte Vereinbarungen zwischen Entwicklungsländern unter leichteren Bedingungen.

Vier Jahrzehnte lang wurde die Ausnahmeregelung sparsam eingesetzt. Ab den frühen 1990er Jahren stieg die Zahl der Abkommen steil an, und das Tempo hat seitdem nicht nachgelassen. Die Erklärungen für die Beschleunigung sind vielfältig, doch die Schwierigkeit, Verhandlungen auf globaler Ebene abzuschließen – besonders seit Beginn der Doha-Runde 2001 – wird allgemein als einer der Hauptgründe angeführt.

Wie Freihandelabkommen Funktionieren

Der Kern eines solchen Abkommens ist ein Zolltarif. Zölle werden normalerweise nicht auf einmal abgebaut: Sie werden über einen Zeitraum gestaffelt, wobei sensible Positionen die längsten Übergangsphasen erhalten und einige, besonders in der Landwirtschaft, ganz ausgeschlossen oder auf begrenzte Quoten beschränkt werden. Landwirtschaft ist die häufigste Ausnahme in Abkommen aus allen Regionen, was einer der Gründe ist, warum die Abdeckungsanforderung von GATT-Artikel XXIV in der Praxis locker angewendet wurde.

Das zweite Element folgt aus der Definition. Da jedes Mitglied seinen eigenen Außenzoll behält, könnten Waren sonst durch das Mitglied mit dem niedrigsten Zollsatz eingeführt und zollfrei an die anderen weitergeleitet werden – ein Problem, das als Handelsablenkung bekannt ist. Um dies zu verhindern, benötigt jede Freihandelszone Ursprungsregeln, die bestimmen, ob eine Ware als innerhalb des Gebiets entstanden gilt. Diese Regeln nehmen mehrere Formen an: eine Anforderung, dass ein Mindeststwert lokal hinzugefügt wird, eine Anforderung, dass die Ware während der Verarbeitung ihre Zolltarifnummer ändert, oder eine Anforderung, dass ein bestimmter Prozess durchgeführt wird. Die Ökonomin Anne Krueger zeigte, dass diese Anforderung den grundlegenden Unterschied zu einer Zollunion markiert, die einen gemeinsamen Außenzoll einführt und daher keine solchen Regeln benötigt; der Südliche Gemeinsame Markt, bekannt als Mercosur, der 1991 unter südamerikanischen Staaten gegründet wurde, ist aus diesem Grund eine Zollunion im Design, während die Europäische Freihandelsassoziation, gegründet 1960, dies nicht ist.

Ursprungsregeln sind keine Formalität. Sie verursachen Dokumentations- und Buchführungskosten, und wenn diese Kosten sich dem Zollvorteil nähern, zahlen Unternehmen einfach den Zoll. Die Inanspruchnahmequoten – der Anteil des berechtigten Handels, der tatsächlich Präferenzen in Anspruch nimmt – liegen daher in den meisten Abkommen deutlich unter 100 Prozent und sind am niedrigsten bei kleinen Unternehmen und bei Waren, deren normaler Zollsatz bereits niedrig ist. Ursprungsregeln können auch restriktiv genug formuliert werden, um selbst als Schutzmaßnahme zu fungieren, indem sie Produzenten verpflichten, Inputs aus dem Gebiet zu beziehen, anstatt vom günstigsten Lieferanten.

Über Zölle hinaus enthalten moderne Abkommen Bestimmungen anderer Art. Dienstleistungen werden gemäß Verpflichtungen liberalisiert, die nach dem Muster des Allgemeinen Übereinkommens über den Handel mit Dienstleistungen gestaltet sind. Kapitel über Investitionen legen Schutzmaßnahmen für ausländische Investoren fest. Kapitel über technische Normen sowie über Maßnahmen im Bereich der Lebensmittelsicherheit und Pflanzengesundheit befassen sich mit den behördlichen Anforderungen, die den Handel mittlerweile stärker behindern als Zölle, teilweise durch gegenseitige Anerkennung von Konformitätsbewertungen. Weitere Kapitel behandeln staatliche Beschaffung, Wettbewerbspolitik, Geistiges Eigentum, elektronischen Handel sowie Arbeits- und Umweltstandards. Abkommen werden üblicherweise danach klassifiziert, ob sie oberflächlich oder tiefgreifend sind, je nachdem, wie weit sie in diese Bereiche vordringen.

Bei der Durchsetzung von Freihandelsabkommen gibt es Unterschiede. Die meisten Abkommen sehen Konsultationen vor, gefolgt von Schiedsverfahren zwischen den Parteien, wobei autorisierte Vergeltungsmaßnahmen das letzte Mittel darstellen. Viele, allerdings eine abnehmende Anzahl, sehen auch Investor-Staat-Schiedsverfahren vor, die es einem ausländischen Investor ermöglichen, eine Klage direkt gegen einen Gaststaat vor einem Schiedsgerichtshof einzureichen. Dieser Mechanismus hat anhaltende Kritik auf sich gezogen und wurde in mehreren neueren Verträgen eingeengt oder weggelassen. Der Grund dafür ist, dass wirtschaftlich und/oder stärkere Staaten kleinere Handelspartner in unfaire Bedingungen zwingen können, die sich aus der Streitbeilegung ergeben. Beispielsweise nutzten Investoren aus den Vereinigten Staaten von Amerika (im Folgenden: USA) solche Bestimmungen, um Vorteile durch die Beilegung erfundener Fälle in nordamerikanischen Gerichten auszunutzen, die zugunsten der nordamerikanischen Konzerne entschieden. Die Durchsetzung wurde dann an den Staat delegiert, der diplomatischen Druck auf insbesondere südamerikanische Staaten ausübte.

Die Theorie Der Wirtschaftlichen Auswirkungen

Der analytische Ausgangspunkt bleibt die Unterscheidung, die Jacob Viner 1950 zwischen Handelsschaffung und Handelsumlenkung traf. Handelsschaffung tritt auf, wenn die Beseitigung eines Zolls Käufe von einem höherkostigen inländischen Produzenten zu einem niedrigerkostigen Partner verlagert, was die Wohlfahrt erhöht. Handelsumlenkung tritt auf, wenn sie Käufe von einem niedrigerkostigen außenstehenden Lieferanten zu einem höherkostigen Partner verlagert, der nun bevorzugten Zugang genießt, was die Wohlfahrt senkt und auch Zolleinnahmen vom importierenden Staat abzieht. Die entscheidende Erkenntnis ist, dass eine präferentielle Vereinbarung selbst im Standardrahmen nicht eindeutig vorteilhaft ist: Ihre Auswirkung hängt davon ab, welche dieser beiden überwiegt, und das hängt von der Höhe der anfänglichen Zölle, der Größe der Partner und davon ab, wie ähnlich ihre Produktionsstrukturen sind.

Spätere Analysen haben mehrere Kanäle hinzugefügt. Größere Märkte ermöglichen es Herstellern, Skalenerträge auszunutzen. Die Exposition gegenüber Wettbewerb diszipliniert inländische Unternehmen und kann die Produktivität erhöhen. Verbraucher gewinnen Zugang zu einer größeren Vielfalt von Waren. Abkommen können Investitionen anziehen, indem sie den Markt vergrößern, den eine Investition bedient, und indem sie die Politik vorhersehbarer machen, da Verpflichtungen in einem Vertrag schwerer rückgängig zu machen sind als innerstaatliche Gesetze. Tiefgreifende Bestimmungen sind besonders wichtig für Produktionsnetzwerke, die mehrere Grenzen überschreiten, da eine Komponente zahlreiche Zollverfahren durchlaufen kann, bevor sie endgültig montiert wird.

Die Verteilungsfolgen sind gleichermaßen Teil der Theorie. Standardmodelle des Handels sagen voraus, dass Liberalisierung den Produktionsfaktoren, über die ein Staat in großem Umfang verfügt, zugute kommt und den knappen schadet, sodass aggregierte Gewinne mit konzentrierten Verlusten koexistieren. Wenn verdrängte Arbeitnehmer nicht ohne Weiteres in andere Branchen oder Orte wechseln können, bleiben diese Verluste bestehen, statt sich zu zerstreuen, und die Anpassungskosten fallen auf identifizierbare Gemeinschaften, während die Gewinne dünn über Verbraucher verteilt sind.

Was Die Evidenz Zeigt

Das empirische Standardmodell ist das Gravitationsmodell, das den bilateralen Handel durch die Wirtschaftsgröße der Parteien und die Reibungsverluste zwischen ihnen erklärt und es ermöglicht, die Auswirkungen eines Abkommens gegen das sonst zu Erwartende zu schätzen.

Die Auswirkungen zu schätzen ist schwieriger als es scheint, da Parteien sich bewusst für Abkommen entscheiden und dies tendenziell dort tun, wo der Handel bereits wächst. Wenn man diese Selbstselektionsproblematik berücksichtigt, sind die gemessenen Effekte erheblich: Arbeiten von Scott Baier und Jeffrey Bergstrand zeigen, dass ein Freihandelsabkommen den bilateralen Handel zwischen seinen Mitgliedern über etwa ein Jahrzehnt hinweg um rund hundert Prozent erhöht – ein Effekt, der erheblich größer ist als frühere Schätzungen, die dieses Problem ignorierten.

Bezüglich des Gleichgewichts zwischen Schaffung und Umleitung deuten die verfügbaren Belege darauf hin, dass die Schaffung generell überwiegt und dass die Umleitung, obwohl real und in bestimmten Sektoren nachweisbar, üblicherweise der kleinere Effekt ist. Dies spiegelt teilweise das niedrige Niveau der meisten Zölle vor Unterzeichnung von Abkommen wider, was den Spielraum für Handelsumlenkung begrenzt.

Die Auswirkungen auf Einkommen und Produktivität sind bescheidener und schwerer zu identifizieren als die Auswirkungen auf Handelsströme, und die Schätzungen variieren je nach Methode erheblich. Tiefe Abkommen sind mit größeren Steigerungen des Handels mit Zwischengütern verbunden, was dem Argument entspricht, dass Regelungsbestimmungen für Produktionsnetzwerke am wichtigsten sind. Die Auswirkungen auf Investitionen sind in den meisten Studien positiv, aber empfindlich gegenüber Spezifikationsänderungen.

Die Folgen für Nichtmitglieder wurden eingehend untersucht, und die Ergebnisse sind gemischt. Einige Studien zeigen, dass Mitglieder anschließend auch ihre Zölle auf Außenseiter senkten, sodass präferenzielle Liberalisierung als Baustein zu einer breiteren Öffnung fungierte. Andere, darunter Arbeiten von Nuno Limão, finden das Gegenteil in spezifischen Fällen: Wenn Präferenzen genutzt wurden, um Zugeständnisse in anderen Angelegenheiten zu erlangen, war die Partei, die sie gewährte, weniger bereit, ihre Außenzölle zu senken, da dies den Wert dessen, das sie eingehandelt hatte, schmälern würde.

Beispiele Aus Verschiedenen Regionen

Die Vielfalt dieser Regelungen ist erheblich, und Verallgemeinerungen auf der Grundlage einer einzelnen sind unklug.

Die Afrikanische Kontinentale Freihandelszone, deren Abkommen am 30. Mai 2019 in Kraft trat und der Handel am 1. Januar 2021 formal begann, umfasst fast die gesamte Afrikanische Union und zielt auf einen Kontinentalmarkt ab; der innerafrikanische Handel machte historisch einen geringen Anteil am Gesamthandel des Kontinents aus, und seine Steigerung gehört zu den Hauptzielen. Im asiatisch-pazifischen Raum verbindet die Regionale Umfassende Wirtschaftspartnerschaft, die seit dem 1. Januar 2022 in Kraft ist, fünfzehn Volkswirtschaften, darunter Japan, China, die Republik Korea, Australien, Neuseeland und die Mitglieder des Verbands Südostasiatischer Nationen (im Folgenden ASEAN); sie ist in ihren Regelungsbestimmungen vergleichsweise oberflächlich, harmonisiert aber die Ursprungsregeln in einem großen Produktionsnetzwerk. Das Umfassende und Progressive Abkommen für die Transpazifische Partnerschaft, das seit 2018 in Kraft ist, ist dagegen ein tiefgreifendes Abkommen, das Parteien in Asien, Ozeanien und Amerika umfasst.

In Nordamerika ersetzte das Abkommen zwischen den USA, Mexiko und Kanada, das seit dem 1. Juli 2020 in Kraft ist, das frühere Nordamerikanische Freihandelsabkommen von 1994 und verschärfte die Ursprungsregeln im Automobilsektor, während es Arbeitsbestimmungen hinzufügte. In Südasien zeigt das Südasiatische Freihandelgebiet, das seit 2006 in Betrieb ist, wie umfangreiche Listen ausgeschlossener Produkte die praktische Reichweite eines Abkommens begrenzen können. Unter europäischen Staaten ist die Europäische Union (im Folgenden: EU) kein Freihandelsabkommen, sondern eine Zollunion innerhalb eines Binnenmarkts, obwohl sie Freihandelsabkommen mit Partnern wie Japan, Kanada und der Republik Korea abgeschlossen hat. Sie stellt mehrere Ebenen über einem klassischen Freihandelsabkommen dar, da die Harmonisierung von Normen und sogar Richtlinien der Fiskalpolitik das wirtschaftliche Handeln innerhalb der EU regeln. Infolgedessen war die EU Ende der 2000er Jahre kurzzeitig die führende Wirtschaftseinheit nach Bruttoinlandsprodukt.

Fortlaufende Debatten

In der Literatur tauchen drei Kritiklinien wiederholt auf. Jagdish Bhagwati argumentierte, dass eine Vermehrung überlappender Abkommen, von denen jedes seinen eigenen Zolltarif und Ursprungsregeln hat, zu einem Durcheinander führt, das er als Spaghetti-Schüssel bezeichnete. Darin hängt die anwendbare Behandlung einer Ware davon ab, wo sie hergestellt wurde und welcher Vertrag herangezogen wird, was die Kosten erhöht und Unternehmen begünstigt, die in der Lage sind, diese Komplexität zu bewältigen.

Richard Baldwin bot eine teilweise gegensätzliche Darstellung an und argumentierte, dass sich Abkommen durch einen Dominoeffekt ausbreiten, weil der Ausschluss aus einem Abkommen kostspielig wird und Außenseiter dazu veranlasst, Mitgliedschaft oder eigene Vereinbarungen anzustreben, und dass regionale Abkommen möglicherweise schließlich in umfassendere konsolidiert werden könnten.

Eine dritte Linie stellt die Frage, wofür diese Verträge in erster Linie gedacht sind. Dani Rodrik hat argumentiert, dass sich mit dem Rückgang der Zölle der Inhalt von Abkommen in Richtung Regulierungsharmonisierung, Investorenschutz und Regeln zum Schutz geistigen Eigentums verschoben hat, und dass Bestimmungen dieser Art nicht die gleiche Vermutung gegenseitigen Nutzens mit sich bringen wie klassische Zollabbau, da einige möglicherweise die Interessen bestimmter Branchen bedienen, anstatt die Gesamtwohlfahrt zu erhöhen. Nach dieser Ansicht muss der Fall für ein bestimmtes Abkommen anhand seiner spezifischen Inhalte gemacht werden, anstatt ihn aus dem allgemeinen Fall für freien Handel abzuleiten.

Fazit

Freihandelabkommen funktionieren durch gestaffelte, unvollständige Zolltarife, Ursprungsregeln, die durch das Fehlen eines gemeinsamen Außentarifs erforderlich sind, und zunehmend durch Bestimmungen, die weit über die Grenze hinaus in die innerstaatliche Regulierung reichen. Ihre gemessene Auswirkung auf den Handel zwischen den Mitgliedern ist groß und hinreichend gut belegt; ihre Auswirkungen auf Einkommen, Produktivität und Investitionen sind in den meisten Schätzungen positiv, aber kleiner und weniger sicher; und ihre Folgen für Nichtmitglieder und für die Verteilung der Gewinne innerhalb der Gesellschaften der Mitglieder bleiben genuinely umstritten. Der allgemeine Fall für offenen Handel beantwortet nicht die Frage, ob ein bestimmtes Abkommen vorteilhaft ist, denn das hängt davon ab, was der Vertrag tatsächlich enthält.

Aus devletistischer Perspektive werden Freihandelabkommen sehr positiv bewertet, da sie Transaktionskosten senken und es Waren und Produkten ermöglichen, sich freier auf der ganzen Welt zu bewegen. Dies hat normative Auswirkungen, die echte Wissensschöpfung erleichtern und beschleunigen. Wenn Zölle abgebaut werden, können Waren und Dienstleistungen, die aus der Produktion talentierter Menschen in einem Staat entstehen, wo die Nachfrage nach dieser spezifischen Ware oder Dienstleistung schwach ist, durch Freihandelabkommen ohne zusätzliche Markteintrittsbarrieren geeignete Märkte anderswo finden. Auf diese Weise erhöht sich die Wahrscheinlichkeit, dass Menschen echte Wissensschöpfung auf eine Weise betreiben können, die auch ihren Lebensunterhalt finanziert, was verstärkte Entwicklungseffekte auf eine Gesellschaft hat.

Eine notwendige Voraussetzung für Freihandelabkommen ist jedoch, dass die Rahmenwerke immer ausgewogen und fair sein müssen. Selbstverständlich müssen sich Staaten am Ende auf ein Freihandelabkommen einigen, aber politische und wirtschaftliche Druckausübung werden oft von stärkeren Staaten missbraucht, um schwächere Staaten auszubeuten, was langfristiges Wachstum und Entwicklung behindert. Da Freihandelabkommen in einem internationalen Umfeld abgeschlossen werden, in dem überstaatliche Kontrolle nicht gegeben ist, werden diese strukturellen Ungleichgewichte so lange bestehen bleiben, wie es keine globale Hinwendung zum devletistischen Regierungsmodus gibt – nicht weil dieser ein überstaatliches Organ einführt, sondern weil die Staaten selbst normativ organisiert sind, was faire und reife Wirtschaftsdiplomatie ermöglicht.